减数量严制定强监督 确保合法有效可操作

规范性文件合法性审核机制全面推行

□推进全面依法治国·成就回眸

　　□ 加强“红头文件”合法性审核为推进全面依法治国提供法治保障

　　□ 从源头上防止违法文件出台促进行政机关严格规范公正文明执法

　　□ 加强合法性审核前置事后审查全面提升“红头文件”法治化水平

　　□ 今年年底前行政规范性文件合法性审核机制按照要求实现全覆盖

　　□ 法制日报全媒体记者 张维

　　行政权力无处不在，时时影响着我们每个人的生活。让行政权力在阳光下运行，对行政权力进行严格监督，也由此成为永久的社会命题。

　　自去年以来，一项旨在于从源头上规范行政权力行使的重大举措自上而下在全国范围内落地，从依据上杜绝了违法行政的可能。这就是全面推行行政规范性文件合法性审核机制。

　　行政规范性文件是行政管理活动的重要依据，老百姓俗称其为“红头文件”。曾几何时，“红头文件”的“任性”备受诟病，甚至有着“黑头”(指法律法规)管不住“红头”的说法。

　　2018年，为加强行政规范性文件制定和监督管理工作，全面提升行政规范性文件法治化水平，针对乱发“红头文件”、出台奇葩规定的权力乱象，两大重要文件推出。先是2018年5月国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下简称《通知》)，后是经中央全面深化改革委员会审议通过、12月4日国务院印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。二者共同构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。

　　2019年，这项工作继续推向深入。推进落实《指导意见》被确定为中央依法治国办加快推进法治政府建设的一项重点工作任务。

　　“我们要明确推进规范性文件法治化的方向，要严格依法行政、防止乱发文件、确保文件合法有效。一方面，要把规范性文件数量减下来;另一方面，要严格制定和监督管理，确保规范性文件合法有效，从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法。”司法部副部长刘振宇告诉《法制日报》记者。

　　把发文权力关进制度笼子

　　在日常的行政管理中，“红头文件”的制定主体众多，数量巨大，内容涵盖行政管理的各个领域，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用，这既是法治政府建设的重要内容，也是薄弱环节。

　　总体上看，近些年来，各地区、各部门在加强行政规范性文件的制定和监督管理方面取得了一定成效，但我们也要清醒地看到，乱发文、滥发文、出台“奇葩文件”等乱象还不同程度的存在，已经成为当前法治政府建设的明显短板。

　　有的是逾越公权力的边界，对本应由企业、社会自律、公民自我管理的事项发文干预。比如，有的地方拟出台有关“三农”问题的实施意见，提出“开展省级重点龙头企业监测和认定工作”，该规定没有上位法依据，增加了相对人的义务。

　　还有的是文件内容违反法律、规避政策。擅自增加审批环节或申请条件，有的文件设定事前备案事项、变相实施行政许可，有的随意扩大管理相对人承担法定义务事项的范围、增加企业和公民负担。比如，有的地方拟出台文件的形式让国家已取消的职业资格认证“复活”，并要求从业人员交费培训。再比如，某省在师范生免费教育试点办法中，单独对男生设立了免费教育条款，制定部门在制定政策文件时，只考虑解决小学和幼儿园教师男女比例严重失衡问题，却忽略了该规定侵犯了男女平等受教育权利的问题。

　　此外，一些地方还在“红头文件”中规定“禁止复婚、再婚操办酒席”。正如有评论所指出的那样：行政权力渗透到本该靠引导自净的民风领域，一方面面临着侵犯公民基本权利的危险;另一方面现实执行也成问题，如果全部从严，需要巨大的人力成本挨家挨户核查;如果只是抽查，难逃选择性执法嫌疑。

　　一些“红头文件”手伸得太长，折射出的是文件决策者权力的任性。只有将决策者的发文权力关进制度的笼子，“红头文件”才不会任性。

　　审核前置事后审查见成效

　　要防止“红头文件”任性损害不特定行政相对人合法权益，路径有二：一是合法性审核前置;二是事后审查。

　　事后审查中，除了“四级政府、三级备案”的规范性文件备案审查机制外，行政复议、行政诉讼发挥了重要作用。1999年制定实施的行政复议法，赋予了公民、法人或者其他组织在对具体行政行为提起行政复议时，可以一并就该具体行政行为所依据的相关规范性文件的合法性提请附带审查，1999年以来每年都撤销、纠正了大量的违法的规范性文件。

　　同时，2015年5月1日开始实施的修改后的行政诉讼法赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了法院审查规范性文件是否合法的判断权。行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，认为行政行为所依据的规范性文件(不含规章)不合法，可以一并请求对该文件进行审查。

　　2018年10月底，最高人民法院首次公布行政诉讼附带审查规范性文件典型案例和数据。最高人民法院行政审判庭庭长黄永维透露，2016年1月到今年10月，全国一审行政案件收案数为651544件，其中规范性文件附带审查3880件。

　　“这组数据说明，当前规范性文件任性的情况比较常见，对规范性文件的审查是司法监督需要重点关注的领域。下一步，法院行政审判工作将通过加强对规范性文件的司法监督，促进规范性文件质量提高。”黄永维说。

　　在中国政法大学副教授曹鎏看来，长期以来，实践中规范性文件本身质量不高等问题凸显，甚至还存在涉嫌违反行政许可法、行政处罚法的情形，成为制约当前法治政府建设的“最后一公里”的梗阻，亟需“对症下药”、攻坚克难。

　　在加强事后审查的同时，启用合法性审核前置的努力也在进行中。全面提升行政规范性文件的法治化水平，直接关系到广大人民群众的切身利益，事关政府形象，事关法治政府建设成效。

　　2013年11月党的十八届三中全会作出的《中央中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了完善规范性文件合法性审查机制的改革任务。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》就完善规范性文件的制定程序、加强规范性文件的监督管理明确提出了工作要求和具体任务。

　　2018年至今，这项工作得到快速推进。除了此前提及的《通知》与《指导意见》，今年7月25日至26日，司法部又在山东济宁召开全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作推进会。这是司法部重新组建以来首次专门就行政规范性文件制定和管理召开的全国性会议。

　　“2002年，在合肥召开过一次全国性工作会议，那是一次标志性会议，对规范性文件备案审查机制建设提出了全面要求。合肥会议后，各地方的规范性文件监督管理工作开始全方位起步。这次会议是继合肥会议以来，又一次具有重大意义的会议，标志着规范性文件法治化工作开启了新的征程。”司法部行政执法协调监督局局长赵振华说。

　　随着行政规范性文件合法性审核机制的全面推行，从中央部委到各地方政府积极行动，取得良好成效：

　　国家税务总局建立以政策法规部门为主的行政规范性文件合法性审核机制，将税务机关制定的行政规范性文件以及其他机关与税务机关联合制定的行政规范性文件全部纳入合法性审核范围，并严格对照《税收规范性文件制定管理办法》中7项具体审核内容，逐项审核，所有税务行政规范性文件均以公告的形式发布。

　　山东省坚持开门审核，专家“坐诊”，通过召开专家论证会、书面征求意见等方式，充分听取政府法律顾问、公职律师及有关专家对行政规范性文件的法律意见。此外，山东省司法厅配备专职审核人员7名和律师1名，形成“7+1”的审核模式。

　　陕西省司法厅严把文件质量关，设置示范评价指标体系。程序上，要求严格履行起草调研、征求意见、合法性审核、集体审议等程序;形式上，要求提交审核材料时，应当有包括制定文件的必要性、制定依据、拟解决的问题、征求意见和采纳情况的说明。

　　安徽省坚持制度先行，在完善合法性审核机制上聚焦聚力。建立合法性审核提前介入机制，要求合法性审核关口前移，对涉及面广、社会关注度高，对公民、法人或者其他组织有直接影响的重要规范性文件等，提前介入。为防范决策失误，安徽对投资额度大、决策风险高、法律关系复杂的涉法事务，司法行政机关、政府法律顾问全过程跟踪、全领域参与、全环节把关。

　　设防线杜绝依据违法因素

　　审核绝对不是停留在纸面上的，它已实实在在地发挥了作用。比如，今年5月，一个即将出台的“红头文件”就在合法性审核中被发现问题，并被认真对待，从而得到解决。

　　山东省邹城市政府办公室5月底出台《邹城市职工长期护理保险实施细则(试行)》，旨在为失能职工提高生活质量，减轻家庭负担。对于失能职工来说，这当然是一个很好的福利，对此非常欢迎。

　　不过，这一规定在出台前是经历过波折的。送审稿中有一个规定：定点长护机构提供居家护理服务，服务路径里程一般不超过5公里;超过5公里的，经护理机构与参保人员协商一致，可对超出服务路径里程适当加收服务费。

　　在对这一即将出台的文件进行审核的过程中，邹城市司法局执法监督科工作人员发现了问题：“这条规定看似合理，却没有法律依据，相对增加了参保人员的义务。”最终，这一条款被删除。

　　清华大学廉政与治理研究中心研究助理丹杨指出，权力的行使必须要遵循一定的法治规范制约。规范性文件的合法性审核，正是要通过设置层层防线，杜绝权力依据上的不合法因素。全面推行行政规范性文件合法性审核的机制，有利于从源头上防止违法文件出台，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于保障人民群众的合法权益，有利于推进依法行政、建设法治政府。

　　对于下一步的工作开展，刘振宇说，对照党中央、国务院对规范性文件法治化的要求，2019年是全面推行行政规范性文件合法性审核机制的制度落实年，目标是到2019年年底前，全国各地各部门要全部按照《指导意见》的要求，建立起行政规范性文件的合法性审核机制。这是刚性要求，不是选择性落实任务。各地区、各部门要紧扣《指导意见》的贯彻落实，抓紧完善制度、健全工作机制。要通过合法性审核工作，为推进全面依法治国、推进法治政府建设、深化“放管服”改革、优化营商环境、促进当地经济社会发展提供法治保障。

　　刘振宇强调，接下来，要以培训工作为抓手，全面提升审核人员的政治素质和业务能力。各地区、各部门要有计划地对本地区、本部门合法性审核人员以及基层领导干部进行专门培训。特别是基层是文件违法的高发区，在培训工作中要重点加强对县区、乡镇等基层干部的培训，着力解决合法性审核“基层接不住”的问题。

　　据了解，今年下半年即将开展的法治政府建设综合督察工作，将全面推行规范性文件合法性审核机制作为一项重点督察内容。此外，将对此工作建立通报制度，对工作开展不力的及时督促整改，对工作扎实、成效显著的单位和个人予以表彰和奖励。

　　北京大学法学院教授姜明安介绍说，目前，湖南省、山东省、江苏省、陕西省西安市等十余个省市都已制定行政程序规定，对规范性文件的制定作出了规定。要从根本上解决“红头文件”的问题，还是要通过立法，建议制定统一的行政程序法。