“红头文件”的“任性”早就为人诟病，由于其数量庞大、影响直接，甚至有“黑头(指法律法规)”管不住“红头”的说法。治理“红头文件”首先就是要在程序上设置必要的约束，否则行政机关的随意发文，就极易对老百姓的权益产生不利影响。

　　12月4日国务院印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》，并在今天正式对外公布。

　　要知道，这份《指导意见》的分量可不轻，这是我们国家第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等做出全面系统的规定。

　　据司法部介绍，该文件和国务院办公厅今年5月印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，共同构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。

　　此前试点暴露不少问题

　　制度正式出台之前先试点，让推行中的问题充分暴露出来，这是一条屡试不爽的经验。

　　2015年11月，原国务院法制办印发相关工作方案，选择17个部门和地方开展完善规范性文件合法性审查机制试点工作。

　　司法部行政执法协调监督局局长赵振华总结说，主要存在四个方面难题：第一，政府部门对规范性文件的范围认识不统一，哪些算、哪些不算、哪些进入合法性审查机制各有各的理解;

　　第二，普遍反映审核内容和标准尺度上如何把握有一定的难度;

　　第三，审核力量普遍比较薄弱，过去大部分是地方的法制部门在做，在市县两级审查的人员普遍不足，还有些部门干脆就没有法制机构;

　　第四，一些地方领导重视不够，有些领导认为搞合法性审核那么复杂，还要很长时间，就把它作为一般公文对待，导致很多该审的没有审、该把关的没有把关。

　　“这些问题不解决的话，在实际推行当中会出现一些问题。”赵振华说，“试点地方普遍反映的几个难题，也是这次制定《指导意见》的时候重点关注的点。”

　　“红头文件”全部纳入合法性审核

　　这次《指导意见》明确规定，“凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。”只有行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

　　怎么杜绝滥发“红头文件”?根据《指导意见》，司法部表示要靠四个环节来“把关”。

　　首先，在文件起草环节，要求坚持谁起草谁审核的原则。《指导意见》规定要编制规范性文件制定主体清单，确定谁有权制定，同时明确不得以内设机构的名义对外发文。

　　其次，在合法性审核环节，《指导意见》规定要确保所有规范性文件均经过合法性审核，不得以征求意见、会签、参加会议的方式代替审核。

　　再次，在文件发布后的事后备案环节，要求制定机关发布以后向上级机关进行备案，通过备案机构对文件进行审核，如果发现问题及时纠正，该撤销的撤销、该修改的修改。

　　最后，如果文件违法侵犯老百姓利益了，老百姓在按行政复议法告具体行政行为时，可就处罚规定引用的文件依据一并提出审查建议。此外，向人民法院提起行政诉讼时，法院也可对这个行为引用依据是否合法进行审查。

　　严禁越权发文，“一把手”负第一责任

　　那么对“红头文件”进行审查，到底审什么?

　　司法部介绍，主要是七个方面：第一，要审核制定文件的主体是不是合法。第二，要审核这个文件是否存在超越制定机关法定职权。第三，要审核这个文件的内容是不是符合宪法、法律法规规章和国家政策的规定。第四，要审核是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等等方面的事项。第五，要审核文件是否存在没有法律、法规依据作出了减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加老百姓义务的情况。第六，要审核是否存在没有法律法规的依据作出增加本单位的权力或者减少本单位法定职责的情况。第七，是否违反了规范性文件制定的程序。

　　赵振华表示，《指导意见》中强调各地区各部门主要负责同志作为合法性审核工作的第一责任人，未经审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。“下一步具体跟踪督促检查过程中，对确实在实践中出现大量文件违法、造成不良影响的，我们将依照法律规定转请有权机关进行处理。”