法制网北京2月27日讯 记者张晨 《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称五五改革纲要)27日对外发布。五五改革纲要作为未来5年指导人民法院改革规划和实施推进的纲领性文件，系人民法院深化司法体制综合配套改革的重要依据和关键抓手。

　　五五改革纲要由总体要求、主要内容和组织实施三大版块组成，把党的政治建设摆在首位，提出了加强组织领导、强化主体责任、科学周密部署、加强舆论引导等具体要求，主要内容包含10个方面65项改革举措，通过科学构建坚持党的领导制度体系、服务和保障大局制度体系、以人民为中心的诉讼服务制度体系等10大体系，推动公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟、更加定型。

　　五五改革纲要强调“综合配套改革”，在改革的整体性、系统性、协同性上下功夫。在完善人民法院组织体系和机构职能体系方面，提出优化四级法院职能定位，深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革，深化人民法院内设机构改革等。同时，纲要对员额法官的选任、交流、退出机制和配套生活待遇保障，审判辅助人员和司法行政人员的职业通道等问题作出回应，确保人民法院各类人员职能分工明晰、职业前景明确、职业保障到位。

　　此外，五五改革纲要着眼长远，提出构建更加开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系;推动完善和发展中国特色社会主义现代化执行制度，构建切实解决执行难的长效制度体系。同时，构建中国特色社会主义现代化智慧法院应用体系，不断破解改革难题、提升司法效能。

　　“下一步改革，要按照中央要求，既持之以恒抓落实、补短板、强弱项，持续做好‘精装修’;又一心一意谋长远、破难题、克难关，不断取得新突破。”最高人民法院副院长李少平表示，最高法已将人民法院五五改革纲要确定的65项改革举措分解为160多项改革任务，进行项目式、台账式管理，确保有重点、有步骤、有秩序地推进改革任务落实。

亮点解读

　　□法制网记者 张晨

　　举一纲而万目张。提纲挈领,才能切中要害。

　　今天发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称五五改革纲要)便是这样一个纲领性的文件。10个方面65项改革举措160多项具体任务,既是未来5年指导人民法院改革规划和实施推进的指引,也是人民法院深化司法体制综合配套改革的重要依据和关键抓手。

　　《法制日报》记者注意到,五五改革纲要中有很多首次出现的新表述、新举措,如“探索构建既符合我国国情、又接轨国际标准的法治营商环境评价指标体系”“探索扩大小额诉讼程序和独任制适用范围”“诉源治理”“搭建全国统一的电子送达平台”“研究推动建立个人破产制度”等。

　　五五改革纲要将统筹解决哪些前沿性、瓶颈性问题?将在哪些方面满足人民群众的新需求和新期待?记者就此采访了相关权威人士。

　　探索构建既符合我国国情、又接轨国际标准的法治营商环境评价指标体系

　　2018年10月31日,世界银行发布了最新营商环境排名,我国从之前的第78位跃升至第46位,提升了32名。其中,与法院工作密切相关的“执行合同”指标排在全球第6位,司法程序质量指标位列世界第一。

　　“强化司法公开、司法效能和司法公信,本身就是优化法治营商环境的有力举措。”最高人民法院副院长李少平告诉记者,五五改革纲要明确,将进一步优化与执行合同和办理破产相关的诉讼服务和程序保障,探索构建既符合我国国情、又接轨国际标准的法治营商环境评价指标体系,在全国法院逐步推广实施。

　　习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上明确指出,法治是最好的营商环境。

　　“习近平总书记关于民营经济的一系列重要论述,为民营企业健康发展敲下定音锤,司法机关在依法保护民营企业发展、保护企业家权益方面,义不容辞,责无旁贷。四川大学法学院教授万毅说,“法院版”法治营商环境评价指标体系和涉企业错案纠正常态化的提出,是法院系统落实习总书记重要讲话精神,切实维护法治市场经济秩序和保护民营企业健康发展的重要举措,具有重要的现实意义。

　　中国社会科学院法学研究所法治国情研究室主任、研究员吕艳滨分析说,目前各界都在研究营商环境的评价体系,评价体系既要考虑国际通行的标准,也要立足我国实际。人民法院应当发挥处在纠纷化解一线的优势,一方面通过更加高效便捷公正的审判执行活动,为切实提升营商环境作出贡献,另一方面也有必要参与研究制定更加科学合理的营商环境评价指标体系,借此在营商环境建设和评价方面发出中国声音、讲好中国故事。

　　研究推动建立个人破产制度及相关配套机制,健全切实解决执行难长效制度体系

　　距离最高法宣布用两到三年基本解决执行难已有3年时间。2016年以来,全国法院通过完善顶层设计、加强制度建设、推进执行信息化、规范执行行为、提升查人找物和财产处置能力方面取得长足进步,五五改革纲要对巩固基本解决执行难成果、未来面向切实执行难提出了纲领性规划。

　　“破解执行难问题的关键点之一,是建立执行不能案件退出机制,已成法院系统的共识。如何畅通执行不能案件退出机制,是法院执行体制改革的一个重要方向。”万毅告诉记者,五五改革纲要明确提出将研究推动建立个人破产制度及其相关配套机制。这一观点一经提出,即引发社会广泛关注。因为,受传统文化的浸润和影响,我国的家庭结构包括家庭成员之间的财产关系具有一定的独特性和复杂性,在我国推动建立个人破产制度,必须考虑到这一国情、现状,研究、解决好相关配套机制建设问题。

　　吕艳滨曾参与人民法院基本解决执行难的第三方评估,他告诉记者,执行难是多方原因造成的社会问题,既有长期以来法院执行能力差导致的查人找物难、财产变现难问题,也有执行不规范导致消极执行、选择性执行问题,还有社会诚信体系不健全、群众风险意识不高、社会保障体系不完善等造成的执行环境不理想问题,也有部分案件因为经济社会形势等造成的执行不能问题。

　　“因此,化解执行难需要综合治理。”吕艳滨说,五五改革纲要明确提出推动建立解决执行难大格局,建立健全解决执行难源头治理机制,加强法院执行工作自身建设等。个人破产包括执转破问题,是解决执行难的重要方面,通过完善相应制度缺失可以在一定程度上畅通退出机制,但对执行难所造成的法律、社会问题的化解,还需要综合治理。

　　人案矛盾并不全是案多人少导致,不能全靠增编加人,应探索扩大小额诉讼程序适用范围,扩大独任制适用范围,完善诉源治理机制

　　在改革开放中的人民法院专题展上,一组数据让最高法司法改革办公室主任胡仕浩印象深刻:1978年,全国法院受理案件50.5万件;2018年,全国法院受理案件2800万件。

　　随着我国经济社会快速发展,案件数量呈递增态势,人案矛盾是近年来基层法院和部分中级法院实际面临的一个突出问题。“五五改革纲要提出的探索扩大小额诉讼程序和独任制适用范围、强化诉源治理等司法改革配套措施,对于地方法院来说如同甘露,反映了基层司法人员的心声和愿望。”万毅说。

　　胡仕浩坦言,人案矛盾并不全是案多人少导致,包括诉讼理念、资源配置、审判管理、诉讼制度、科技运用和司法能力等多重因素。破解人案矛盾不能全靠增编加人,而是要群策群力,坚持用改革思维和方法解决前进中的问题,进一步释放潜力、盘活资源、激发活力。

　　“突出了法院自身能力建设是五五改革纲要的亮点之一。人民法院能否在审判执行过程中让群众感受到公平正义,关键是法院和办案人员的规范化程度和办案水平。五五改革纲要根据中央深化司法体制改革的要求,进一步对落实司法责任制改革的任务做了细化,对法院职能定位、机构建设、人员保障、办案流程等做了细化要求。”吕艳滨说。

　　“案件越多成绩越好的司法政绩观需要转变,要改变司法GDP的导向,进一步完善案件繁简分流机制,健全完善立体化、多元化、精细化的诉讼程序,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。”胡仕浩说。

　　“繁简分流、团队化办案模式、多元化纠纷化解、加强信息化保障等改革探索的推行和实施,尚不足以从根本上破解人案矛盾、提升司法效能。还需要从多个层次配套完善系统化工作机制。”吕艳滨以诉源治理为例说,当前的诉源治理更多强调的还是诉前分流案件,从外部控制并减少进入法院工作流程的案件数。但这项工作仅从法院外部着眼是远远不够的,需要进一步创新工作机制,整合法院内部资源,强调法院系统内部尤其是上下级法院间的工作衔接,控制审级之间来回流转的案件总数,具体包括适度提升一审裁判实质化解率,减少上诉案件,降低上诉率,严格控制二审法院的发回重审案件数等。

　　向科技要生产力,扩大移动电子诉讼覆盖范围和应用水平,搭建全国统一的电子送达平台,多措提升司法效能

　　近年来,司法改革和信息化建设是人民司法事业发展的车之两轮、鸟之双翼。五五改革纲要在前期工作基础上,提出要构建中国特色社会主义现代化智慧法院应用体系,不断破解改革难题、提升司法效能。

　　“我们一方面要依托北京、杭州、广州3个互联网法院,探索推进网上纠纷网上审的互联网诉讼新模式,另一方面要推动语音识别、图文识别、语义识别、智能辅助办案、区块链存证、常见纠纷网上数据一体化处理等科技创新手段深度运用,不断提升移动电子诉讼的覆盖范围、适用比例和应用水平,最终目标是探索构建适应互联网时代需求的新型管辖规则、诉讼规则,推动审判方式、诉讼制度与互联网技术深度融合。”李少平说。

　　万毅告诉记者,客观而论,我国司法信息化水平在世界上已经处于比较领先的地位,信息技术在司法工作中的应用之宽、之深,令很多国家望尘莫及。今后,我国司法信息化发展,要由超前发展转为稳步前进,更加强调和注重司法信息工作的实效性和适度的成本控制。

　　“不仅是电子送达平台、移动办案,中国法院信息化在在线立案、在线办案、数据共享和大数据应用等多个方面,从服务法官办案、服务人民群众、服务监督管理、服务党政决策等多个角度看,我国司法信息化均已进入高速发展阶段并走在世界前列。”吕艳滨说,未来法院信息化应进一步提升系统友好性、智能化水平,切实方便干警办案,为减轻其办案事务性工作、提高办案效率提供科技支撑。还应实现全院在线办案,办案数据在线实时生成、同步公开,加大数据挖掘分析力度,以服务办案、服务决策。

　　吕艳滨认为,信息技术在司法工作中尚有3个重点发展方向:

　　运用信息技术创新法院纠纷解决方式和机制,让人民群众更便捷地接近司法、接近正义。这方面值得一提的是四川省成都市中级人民法院的“和合智解”e调解平台,这个平台是法院自觉运用互联网技术创新民众纠纷解决机制的一次创造性实践;

　　运用信息技术提升法院公正司法能力,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。信息技术在司法工作中的应用,为法官正确认定事实和准确适用法律提供了重要的辅助手段,从而有助于提升法官公正司法的能力。诸如类案大数据分析平台等类案识别技术在司法工作中的应用,可以有效防止同案不同判等司法不公现象,而大数据分析技术在执行工作中的运用,解决了执行中的查人找物难题,有利于执行难问题的破解;

　　第三个发展方向是运用信息技术加强法院案件管理工作的同时,应当切实为法官减负,提升司法效率,破解法院案多人少困境。

　　“要向科技要生产力,扩大移动电子诉讼覆盖范围和应用水平,促进语音识别、远程视频、智能辅助、电子卷宗等科技创新手段深度运用,推动诉讼模式重构和诉讼流程再造。”胡仕浩说。